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當(dāng)前至2020年是我國(guó)污染物排放跨越峰值并進(jìn)入下降通道的轉(zhuǎn)折期
未來(lái)5～10年我國(guó)主要污染物排放的拐點(diǎn)將全面到來(lái)
大氣污染物從當(dāng)前的總量水平削減60%以上，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量顯著改善，這一過(guò)程可能持續(xù)20年
隨著“十一五”以來(lái)污染減排政策的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)入深度調(diào)整期，我國(guó)主要污染物排放出現(xiàn)了新趨勢(shì)。有必要對(duì)當(dāng)前的污染物排放防治形勢(shì)進(jìn)行重新評(píng)估，以使污染減排和環(huán)境治理工作更有針對(duì)性。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所“我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)分析與治理對(duì)策研究”課題組根據(jù)污染物的環(huán)境效應(yīng)、相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及數(shù)據(jù)的可獲得性，初步確定了我國(guó)大氣、水主要污染物的研究范圍，重點(diǎn)考察包括二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、可吸入顆粒物(PM10、PM2.5)、揮發(fā)性有機(jī)化合物(VOCS)、氨(NH3)、大氣重金屬等六類(lèi)大氣污染物以及化學(xué)需氧量(COD)、氨氮、氰化物、石油類(lèi)、揮發(fā)酚、重金屬、總氮、總磷等八類(lèi)水污染物的排放趨勢(shì)。課題組構(gòu)建了研究我國(guó)主要污染物排放趨勢(shì)的分析框架，包括：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與污染物排放“脫鉤”態(tài)勢(shì);“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”(EKC)與污染物減排的國(guó)際經(jīng)驗(yàn);高耗能高污染行業(yè)發(fā)展趨勢(shì);能源消費(fèi)總量與能源結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì);環(huán)境監(jiān)管的有效性與污染物減排政策走勢(shì);環(huán)境統(tǒng)計(jì)口徑的變化及不確定性因素等。在此框架下，課題組利用最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及相關(guān)最新研究成果，對(duì)主要大氣、水污染物排放進(jìn)行趨勢(shì)分析，得出如下判斷。
大氣污染物
常規(guī)大氣污染物排放總量已達(dá)到峰值，預(yù)判部分非常規(guī)大氣污染物排放峰值在未來(lái)5～10年出現(xiàn)，主要大氣污染物疊加總量的峰值極有可能出現(xiàn)在2016—2020年。從數(shù)據(jù)及相關(guān)分析看，可吸入顆粒物(PM10)排放總量自20世紀(jì)90年代以來(lái)處于下降態(tài)勢(shì);SO2排放量在2006年出現(xiàn)“拐點(diǎn)”，此后進(jìn)入穩(wěn)定的下降通道;NOx排放量在2012年首次出現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來(lái)的下降，預(yù)判NOx排放量已進(jìn)入“平臺(tái)期”，并呈下降趨勢(shì)。據(jù)此，可初步判斷“常規(guī)”的大氣污染物排放已出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。同時(shí)，課題組綜合相關(guān)研究成果并進(jìn)行測(cè)算，預(yù)判揮發(fā)性有機(jī)化合物、氨、大氣重金屬的排放總量在2020年左右，即未來(lái)5～10年間會(huì)達(dá)到峰值。將這六類(lèi)主要大氣污染物加總，并分析其排放趨勢(shì)，大致預(yù)估在2016—2020年之間，極可能是這六類(lèi)污染物排放總量疊加最高的時(shí)期。
水污染物
多數(shù)水污染物排放量已達(dá)到峰值，預(yù)判少部分水污染物排放峰值在2020年左右，綜合分析及處理后，預(yù)判主要水污染物疊加總量的峰值極有可能出現(xiàn)在2016—2020年。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，廢水中COD、氨氮、重金屬、氰化物、石油類(lèi)、揮發(fā)酚污染物排放已持續(xù)下降，總磷、總氮排放處于上升態(tài)勢(shì)或處于高位。2011年調(diào)整統(tǒng)計(jì)口徑后，統(tǒng)計(jì)范圍中增加了農(nóng)業(yè)源COD、氨氮、總磷、總氮等污染物，由于其時(shí)間序列較短，給趨勢(shì)分析帶來(lái)一定的不確定性。考慮到從目前到2020年左右，我國(guó)化肥使用量、畜禽養(yǎng)殖量處于增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，農(nóng)業(yè)源COD、氨氮、總磷、總氮的產(chǎn)生量可能仍將處于上升態(tài)勢(shì)或維持高位，且由于農(nóng)業(yè)源污染物難以控制，課題組將農(nóng)業(yè)源COD、氨氮、總磷、總氮的排放作5~10年的“后移”處理。綜合考慮各類(lèi)水污染物排放量以及其減排速度，預(yù)判水污染物(疊加)總量大致在2016—2020年之間可以達(dá)到峰值，隨后進(jìn)入“平臺(tái)期”，進(jìn)而緩慢下降。
污染物排放總體判斷
總體上，當(dāng)前至2020年是我國(guó)污染物排放跨越峰值并進(jìn)入下降通道的轉(zhuǎn)折期，未來(lái)5~10年我國(guó)主要污染物排放的拐點(diǎn)將全面到來(lái)，2016—2020年之間(即“十三五”時(shí)期)我國(guó)主要污染物排放(疊加總量)會(huì)達(dá)到峰值，這一階段大致也是各種污染物排放疊加處在最高點(diǎn)的“平臺(tái)期”。多數(shù)污染物排放達(dá)到峰值后，大致會(huì)進(jìn)入穩(wěn)定的下降通道。因此，討論我國(guó)是否應(yīng)避免“先污染后治理”道路將成為過(guò)去式。
通過(guò)國(guó)際比較可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展的中后期階段、在人均收入水平相對(duì)較低的時(shí)期實(shí)現(xiàn)主要污染物排放的轉(zhuǎn)折，治污減排工作一定意義上是“提前了”。但是，也應(yīng)注意到，主要污染物排放拐點(diǎn)陸續(xù)到來(lái)，污染物排放疊加總量處于歷史高位，復(fù)合型污染的特征將更加明顯。因此，這一階段，很可能是環(huán)境質(zhì)量狀態(tài)最為復(fù)雜的時(shí)期。由于環(huán)境質(zhì)量的評(píng)價(jià)范圍、標(biāo)準(zhǔn)選取不同，以及各類(lèi)污染物的自?xún)裟芰�、環(huán)境容量不同，且受污染物累積效應(yīng)和疊加效應(yīng)、氣候條件、時(shí)空分布等復(fù)雜因素影響，當(dāng)前至2020年，我國(guó)多數(shù)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)指標(biāo)會(huì)逐步向好，但不同地區(qū)、不同季節(jié)的環(huán)境污染形勢(shì)可能會(huì)十分復(fù)雜。從公眾的直觀感受上，當(dāng)前至2020年極可能是我國(guó)環(huán)境質(zhì)量最為糟糕的時(shí)期。但是，如果從積極的一面來(lái)看，也可以大致判斷當(dāng)前至2020年這一階段是我國(guó)環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)中向好”的關(guān)鍵時(shí)期。根據(jù)測(cè)算，大氣污染物從當(dāng)前的總量水平削減60%以上，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量的顯著改善，這一過(guò)程可能需要持續(xù)20年左右的時(shí)間。
“十三五”期間污染防治對(duì)策建議
我國(guó)主要污染物排放實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)折主要?dú)w功于“十一五”以來(lái)，以火電脫硫、污水處理等大規(guī)模治污工程建設(shè)為支撐，通過(guò)“層層分解落實(shí)”方式并輔以“一票否決”的考核制度作為保障的污染物減排“總量控制制度”的有效推進(jìn)。從環(huán)境污染治理角度看，當(dāng)前至2020年左右是我國(guó)遏制污染物排放增量、實(shí)現(xiàn)總量減排的關(guān)鍵時(shí)期。污染物排放“后拐點(diǎn)”時(shí)期，對(duì)環(huán)境監(jiān)管體制的有效性、各類(lèi)政策工具應(yīng)用、減排技術(shù)都提出了更高要求。環(huán)境治理會(huì)從污染物排放“總量減排”的粗放控制階段逐步轉(zhuǎn)到以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的“精細(xì)化”控制階段。
當(dāng)前至“十三五”期間，應(yīng)從三個(gè)方面著力改進(jìn)污染防治工作：
完善環(huán)境監(jiān)管體制，提高整個(gè)環(huán)境監(jiān)管體系的效能，進(jìn)而提高其有效性。其重要目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)從環(huán)境監(jiān)管的立法、組織體系、監(jiān)管工具、問(wèn)責(zé)機(jī)制等多方面著力。建立并完善環(huán)境監(jiān)管體制問(wèn)責(zé)機(jī)制是突破口。監(jiān)管體系組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、監(jiān)管能力的提高是重要支撐。
完善污染物減排的政策體系。具體而言，進(jìn)一步做實(shí)“命令—控制類(lèi)”環(huán)境政策，發(fā)揮其在污染減排中的基礎(chǔ)性作用。與此同時(shí)，擴(kuò)大環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的廣度和深度，推進(jìn)環(huán)境政策工具實(shí)用化、多元化發(fā)展，逐步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，以促進(jìn)形成污染減排長(zhǎng)效機(jī)制。要做實(shí)排污達(dá)標(biāo)、排污許可證制度等關(guān)鍵制度和環(huán)節(jié)，同時(shí)，要使各類(lèi)政策工具有效銜接。
推動(dòng)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化制度的發(fā)展，使環(huán)境污染事件可以進(jìn)入司法程序，以此提高整個(gè)環(huán)境法治水平。與此同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境法治宣傳和環(huán)境科普工作，使公眾認(rèn)識(shí)到污染減排的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，了解政府所做的減排工作，并積極參與環(huán)境保護(hù)和污染治理。
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